浅析人民法院对行政强制执行申请进行实质审查的三种情形
更新时间:2018/12/14               

  《行政强制法》(以下简称本法)第十三条规定,行政强制执行由法律设定,法律没有规定行政机关强制执行的,做出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。目前,我国只有少数法律规定行政机关有直接强制执行权,例如税务机关、海关、公安机关、公路主管部门、水行政主管部门、防汛指挥机构等部门和地方人民政府,通过法律单独授权有强制执行权,而包括市场监督管理部门在内的大部分执法部门没有直接强制执行权,需要申请人民法院强制执行。
        
  根据本法第五十七条规定,人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查(相当于形式审查),只要行政机关在法定期限内提出了申请,提供了本法规定的齐备的申请材料,且行政决定已经发生了法律效力即具备了法定执行效力,一般情况下人民法院就应该自受理之日起7日内做出执行裁定。但在行政决定具有本法第五十八条规定的三种情形的情况下,则另当别论。
       
  本法第五十八条规定:“人民法院发现有下列情形之一的,在做出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见:(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律、法规依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。人民法院应当自受理之日起30内做出是否执行的裁定。裁定不予执行的,应当说明理由,并在5日内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的,可以自收到裁定之日起15日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起30内做出是否执行的裁定。”这意味着,人民法院对行政机关的执行申请除进行形式(书面)审查外,还可以主动地进行实质审查,即人民法院发现行政决定明显缺乏事实根据,或者明显缺乏法律、法规依据,以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的,在做出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。听取意见后,如果认定行政决定不是明显缺乏事实根据,或者明显缺乏法律、法规依据,以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的,应当在30内做出执行裁定;如果认定行政决定明显缺乏事实根据,或者明显缺乏法律、法规依据,以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的,应当在30内做出不予执行裁定,并加附理由,在裁定做出后5日内送达行政机关。
       
  在立法过程中,有的意见认为,法律已经给当事人提供了行政复议或者行政诉讼的救济途径,是在当事人既不行使申请救济的权利,又不履行行政决定确定的义务的前提下,行政机关才向法院申请执行。因此,法院除了对申请进行形式审查,如申请材料是否齐全、自己是否有管辖权、申请是否逾期等外,没有必要主动地对所申请的具体行政行为的合法性进行审查。经过研究,以上意见没有被采纳。理由是:我国目前行政执法的状况还不尽如人意,行政执法中的违法情况屡见不鲜。同时,人民群众的法制观念有待于进一步提高,有些具体行政行为相对人权利自我保护意识淡漠,没有在法定期限内提起行政救济。如果人民法院对行政机关的执行申请“一刀切”地不做实质审查,有时就会将错就错,甚至错上加错,有损法律的公正。因此,结合我国国情,人民法院对行政强制执行申请采取“以书面审查为原则,以实质审查为例外”的审查方式是恰当的。
       
  但认真研究本法上述规定不难看出,人民法院对申请执行的行政决定(非诉申请执行程序)进行实质审查不同于诉讼程序的合法性审查,其内容和标准主要体现在“三个明显”上:一是是否明显缺乏事实根据;二是是否明显缺乏法律、法规依据;三是是否存在其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。因此,执法人员准确理解“三个明显”的内涵,对市场监督管理机关妥善应对申请执行过程中可能遇到的问题具有十分重要的意义。笔者就此问题做一探讨。
       
  一、所谓明显缺乏事实根据,实质上仍然是指认定事实的主要证据不足。本法第五十八条之所以将缺乏事实根据冠以“明显”加以限定,目的是对那些不是明显缺乏事实根据的行政决定不做无效认定,不将其纳入不准予执行之列。例如,行政决定认定违法行为人有违法所得决定予以没收,在违法所得的认定上,一部分数额证据充分,另一部分数额的认定缺乏证据,而被处罚人对此没有提出异议或不能提出否定的证据,或者说既不能表明认定该部分违法所得的主要证据充分,也不能认定其是合法财产。这种情形在诉讼程序的合法性审查中一般是不能原谅的,但在非诉申请执行程序的审查中则可以不认为是明显缺乏事实根据;只有缺乏事实根据达到明显的程度,才能裁定不准予执行。
       
  二、所谓明显缺乏法律、法规依据,是指行政决定没有法律、法规依据或者适用法律、法规有明显的错误等情形。没有法律、法规依据一般表现为:行政决定没有适用法律规范,且行政决定所针对的“违法行为”或特定事项也没有相应的法律、法规依据可适用,即找不到相应的法律、法规依据;行政决定引用了某些“规定”,但这种“规定”既不是法律、法规、规章或相关政策,也不是规章以下规范性文件,如某个人的讲话、民间组织的约章等。适用法律、法规有明显的错误表现为:使用已经废止或失去效力的法律规范;所适用的法律、法规依据明显不适用于具体行政行为所针对的行为或情形,如适用食品药品监督管理的法律规范处理税务违法行为等。如果应当适用同一法律、法规的甲条款而适用了乙条款,两个条款在对违法行为或特定事项的性质认定、处罚(处理)上没有原则性的差别,也不宜以明显缺乏法律、法规依据处理;适用没有相应的法律、法规、规章以及相关政策为依据或者与法律、法规、规章以及相关政策的精神相冲突的规章以下规范性文件(抽象行政行为)。如有的基层行政机关出于地方利益的需要,规定本地商业企业只能销售本地的产品,否则将给予处罚。这种规定既侵犯了企业的经营自主权,也违反了《反不正当竞争法》的规定,适用这类规定做出的行政处罚,即属于明显缺乏法律、法规依据的行为。
       
  三、所谓其他明显违法并损害被执行人合法权益的,是一种概括性规定,也是一个兜底条款,即除前两项列举规定的情形以外,行政决定有其他明显违法并且损害被执行人合法权益的情形。其他明显违法的情形,一般应当包括行政决定超越了行政机关的法定职权范围;行政机关滥用职权做出行政决定并损害被执行人合法权益;行政机关严重违反法定程序等。这里有几个相关问题值得注意:一是超越职权的行政决定无需附加损害被执行人合法权益的条件,或者说只要是行政机关的越权行为,无论是否损害了被执行人的合法权益,都不应准予执行。二是滥用职权和违反法定程序应当是明显的严重的,如行政机关在做出处罚时剥夺当事人的申辩权,并且因当事人的申辩对已经做出的处罚又多次加重处罚;又如违反了重要的法定程序,应当举行听证程序的没有举行听证等等。三是滥用职权和违反法定程序应当同时损害了被执行人的合法权益,或者说虽然行政决定存在滥用职权和违反法定程序的问题,如果并未损害被执行人的合法权益,也不产生该项规定的后果。四是被执行人的合法权益应当是一种实体上的权益。五是显失公平的行政决定不应包括在本项规定的情形之内。
       
  准确理解行政强制执行申请实质审查中上述“三个明显”的规定,市场监督管理机关就能对申请执行过程中可能遇到的问题从容应对,对人民法院以诉讼程序标准审查非诉申请执行程序的案件,就敢于理直气壮地据“法”力争,对一审法院不予执行的裁定有异议的,可以根据本法第五十八条第3款“行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的,可以自收到裁定之日起15日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起30内做出是否执行的裁定”的规定,向上一级人民法院申请复议,从而促进行政处罚决定尽快依法执行到位。当然,这并不意味着市场监督管理机关可以放松对办案质量的高标准要求。□河北省承德市市场监管局 梁仕成

 

 
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